关键词：协商民主 公众参与 立法
内容摘要：论文试从公众参与立法的协商民主理论基础，从协商民主理论的角度审视公众参与立法的平等性和理性特征，以及公众参与立法的新发展—网络民主等方面加以论述分析，以期对其有更好的理解和认知。
◆ 中图分类号：D90 文献标识码：A
公众参与立法的协商民主理论基础
协商民主是指“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”（詹姆斯?博曼、威廉?雷吉、陈家刚等，2006）。在立法过程中，协商民主要求公民在选举之后仍然能够进入立法程序中，通过自由而平等的对话、讨论和协商，发表意见和建议，进而影响最后的立法决策，使得结果尽可能容纳包括少数派在内的每个人的观点。
协商民主以全体公民为主体。自由主义民主认为立法是政治精英也就是通过选举所选出的代表的专属活动，普通民众是无知的、冷漠的、易被操纵和控制的，因而排斥公众的参与，最终也造成了立法结果与公民意志间的差距越来越大。相反，协商民主吸收了自由主义民主实现个人自由和权利的观点，改变了我国立法过程中忽视公民个人能力和作用的错误观点，实现了对自由主义民主理论的超越，使得立法从“管理型”立法转变为“治理型”立法，从“维护权力型”立法转变为“保护权利型”立法（杨临宏，2009）。协商民主基础上的立法过程具有的开放性要求立法参与主体扩展至广大公民，每个公民都有平等参与立法活动的权利，立法过程不再追求大多数人的利益，而是考虑所有各方的观点和利益。正如佩特曼所说的：“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实行的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等”。
公众参与立法的过程实际上就是一个协商的过程，通过建立自由、平等的公民间的讨论沟通机制来追求民主的实质，所以“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主，我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进。那这个理想民主是什么呢？当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”（毛里西奥?帕瑟琳?登特里维斯、王英津等，2006）。代议制立法关注的是人民选举谁来代表人民行使立法权，而不关注具体的立法过程，即使是全民大选等标榜民主的行为也是为了在形式上与资本主义宪章所宣扬的主权在民的理念相符合。而公民参与立法则把关注的焦点从选举代表转向了立法的全过程， 将公民从法律规范的被动调整者转变为法律规范的主动参与者。公民在立法过程中表达自己的观点，同时倾听他人不同的意见，分析彼此产生分歧的原因，经过审慎的思考不断修正自己的观点，从而在公共利益的基础上形成共识，使得最后的立法结果既包括多数人的意见和建议，又尊重少数人的意愿；既包括持赞成观点一方的利益，又包括持相反观点一方的意见和建议，这样立法就因为融入了各方参与者的意见具有了更多实质民主的含义，而并不是仅停留在理论层面上符合人民的意愿。
从协商民主理论角度审视公众参与立法的特征
（一）强调平等性的公众参与立法
第一，就参与立法的主体而言，所有公民都有平等参与立法的权利，每个人都有表达和被倾听的同等机会。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是立法权的享有者，立法机关是立法权的具体行使者，立法机关之所以能够获得制定法律法规的合法性就在于人民的授权，因而人民当然有权参与到立法活动中来。在现代社会中尤其要为少数派提供表达的渠道和途径，让其参与到立法活动中来，以此影响并产生对其具有约束力的法律规范。现在很多学者认为民主就是指多数人的统治，实际上人民的利益与大多数人的利益之间还是有差别的，要保证立法广泛的民意基础，就要把所有人都囊括进来，缺乏了少数人就无所谓真正的民主，因为任何议案在正式成为法律规范之前都是由少数人所提出的，忽视少数人的意志是违背民主最初含义的，更有可能引起社会的对立冲突。
我国的选举法主要建立在户籍制度基础上，但随着我国城市化进程的推进，人员的跨省市流动愈加频繁，户籍所在地与经常居住地分离现象日益增多，现行的选举法的限制使得本区域外的公民没有参与选举的机会，选举出的代表以及制定的法律法规都有可能忽略这部分群体的利益，即便这个法律规范与他们自身有着切实的利益关系。而公众参与立法则可以很好地弥补代议制在此方面的不足，把凡有意愿参与立法活动以及立法结果将影响其权利义务的公民吸纳到立法过程中来，打破了传统的地域限制，增强了民主基础的广泛性。
当然这里所讲的是纯粹的理念上的机会平等，每个人在准入资格上是平等的，但是在现实生活中也不乏相反例子的存在，比如在有关农民工权益法案的讨论过程中，绝大多数参与者都不是真正的农民工群体成员。这一方面说明了机会平等的实现还有待制度的进一步加强，另一方面也表明客观上不平等的实际存在。现实生活中由于经济的不平等、占有社会资源的不对等、受教育程度的不同都可能导致在民主协商过程中的不平等的存在，要改变这些不平等的状况不是一件容易的事情，但尽可能让处于弱势地位的人参与到立法活动中来，拥有更多的表达机会的宗旨不能改变。
第二，就内容而言，凡进入立法程序的参与者，其意见和建议都应该得到立法机关的同等对待。虽然我们力图使公众主动参与到立法活动中来，实现立法机关与公民间、公民与公民间的互动，但立法活动仍然是由立法机关主导的，公开征求意见的法案范围、征求时间以及方式都是由立法机关单方面决定的，公民只是一个被动的参与者，但立法机关在对所收集到的意见进行取舍时，不应根据提出意见者的身份地位，而是凭借其意见和建议的说服力程度。在协商过程中，认真考虑每个参与者的意见，学会理解和尊重他人的观点，给予每个人同等的影响他人的机会，这样特别是少数派就可以期望以前所未有的方式影响未来的结果，尽可能形成所有人都能够接受的结果。不管是法律专家、人大代表、政府官员，还是对自身利益极其关注的普通公民，立法机关都应该一视同仁，对每一条意见或建议都进行充分的论证，对采纳的意见要在法案中得以体现，对不予采纳的建议及时向提出者说明不予采纳的理由，使公民意识到自己能够对立法结果施加影响，立法结果包含了自己的意志，增强公众参与立法活动的主动性和积极性。在这里，公民纯粹是一个出于个人利益考量的立法活动的参与者，身份和地位等因素都被忽略了，排除了社会因素干扰的公民，在立法过程中更容易提出自己的意见和建议。
（二）强调理性的公众参与立法
协商民主区别于自由主义民主最明显的特征就是重视理性在协商过程中的运用。“公共协商结果的政治合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础上，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实的基础之上”（乔治?瓦拉德兹、何莉，2004）。自由主义民主把立法过程看作是公民自身利益和偏好的简单聚合，自由主义民主注重的是最后的结果，甚至认为普通大众的政治冷漠和不参与对于维持整个政治体系的稳定是重要的，而协商民主产生的一个前提就是社会的复杂性，面对多元化的利益主体如何保证结果的民主性是协商民主面临的一个重要问题。协商民主承认利益矛盾和冲突的客观存在，但同时也认为公众基于理性的考虑，能够对公共利益做出某种程度的让步和妥协，经过主体间理性地讨论协商实现不同利益间的融合，使参与者反思并调整自己的主张以形成公共理性，得到大家都能够接受的结果，避免不理性所导致的无休止争论的尴尬情况的产生。总而言之在这里起决定性作用的是哈贝马斯所说的“更好观点的力量”，而不是所谓的身份、地位的不对称性。最终决策者是根据内容来区分不同的观点，而不是根据占有资源的多少或者权力的大小来判断的。参与者在反复讨论协商的基础上，面对他人对自己观点的质疑给出具有说服力的理由，同时认真听取并积极回应他人的观点，分析彼此产生分歧的原因，最后通过理性的思考，或者说服别人接受自己的观点，或者根据他人的立场角度分析其合理性，从而改变自己的价值判断而理解他人的观点，最终根据协商过程中提出的观点和理由修正观点以致形成大家普遍都能够接受的结果。由此可见共识是在协商过程中形成的，利益矛盾并不是不可调和的，每个公民同意其他人的观点不是强制的，而是基于公共利益的考量和理性说服的结果，理性的公民是能够通过讨论协商，转换自己的利益偏好或牺牲自己的个人利益达成一致的。